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Revista Tráfico. Carreteras autonómicas. País Vasco: cruce de caminos

El número correspondiente a diciembre de 1996 de la revista Tráfico concluía la serie de reportajes dedicados a las carreteras de las diferentes Comunidades Autónomas con un informe sobre las vías dependientes de las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que está disponible en el siguiente enlace.

Revista Tráfico, nº 121 (diciembre de 1996). Carreteras autonómicas. País Vasco: cruce de caminos

El País Vasco cuenta con un régimen singular de competencias en carreteras, dado que éstas corresponden exclusivamente a las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos, reservándose las Instituciones Comunes del País Vasco la aprobación del Plan General de Carreteras y sus correspondientes normas técnicas, con el objeto de asegurar la coordinación entre las distintas redes de carreteras. Por otro lado, el Estado mantuvo la titularidad de la concesión de la autopistas Bilbao-Behovia y Burgos-Armiñón hasta la extinción de las mismas. En el caso de la autopista Bilbao-Zaragoza, el Pleno de la Comisión Mixta de Transferencias Estado-País Vasco acordó en abril de 2019 el traspaso a la Comunidad Autónoma de la titularidad del tramo que discurre por las provincias de Vizcaya y Álava, así como las funciones y servicios asociados. Esta situación deriva de las características propias de foralidad que han tenido históricamente las Provincias Vascongadas desde su incorporación a la Corona de Castilla en la Edad Media.

La Cofradía de Álava se puso voluntariamente bajo la confianza y señorío del Rey de Castilla en 1332 a condición de conservar los fueros, lo que se tradujo en una autonomía administrativa, que incluía la conservación y reparación de sus propios caminos y puentes. El 2 de febrero de 1644, Felipe IV concedió un Privilegio a Álava por el que la reparación de puentes y caminos corría por su cuenta, exonerando a la provincia de contribuir a su vez a las obras de Castilla. Esta disposición fue el reconocimiento de las actividades de dirección y control de los caminos que hasta entonces habían realizado las Juntas Generales de Álava.

Los fueros de Guipúzcoa se redactaron en las Juntas Generales celebradas en Tolosa en 1375 y fueron confirmados por Enrique II de Castilla. Las Ordenanzas de la Hermandad de los pueblos de Guipúzcoa de 1529 establecían que cada uno de ellos tenía la obligación de construir y reparar los caminos públicos y puentes de su término con sus propios recursos, salvo que existiera algún derecho que hiciera contribuir a otros pueblos en estos gastos. Sin embargo, la reclamación a finales del siglo XVI de uno de estos pueblos afectados por el arreglo del camino que discurría entre el puerto de San Adrián y Fuenterrabía, en el sentido de que los recursos exigidos no se correspondían con los que contaba, ni con los beneficios que le iba a reportar la empresa, se tradujo en la sustitución de esta fórmula de financiación por otra más equitativa en la que las Juntas y Diputaciones asumían la construcción y conservación de los caminos. De esta forma, se abordó en el siglo XVIII la adaptación de esta vía como camino de rueda, así como el que entraba por Arlabán procedente de Álava y continuaba hacia Vergara y el que partiendo de Tolosa se dirigía por Lizarza e Illarrazu a Navarra. Por otra parte, otros caminos construidos por asociaciones de pueblos y empresas particulares pasaron a formar parte de la red dependiente de la Diputación de Guipúzcoa.

El Fuero General de Vizcaya o Fuero Viejo, redactado en 1452 a iniciativa de la Junta General del Señorío, contenía un título "de los caminos é senderos é carreras é como han de ser" en el que se establecía una anchura mínima para los caminos reales, que debía ser mayor en los que se dirigían a los puertos de mar, con el objeto de permitir el tránsito de carros. También se introducían los principios de policía de caminos para evitar el estrechamiento de los mismos por los árboles y plantaciones de las propiedades colindantes y el de expropiación forzosa con fijación de justiprecios. Inicialmente, la apertura de los caminos siguió un sistema completamente libre y descentralizado a iniciativa de los pueblos y particulares, lo que condujo a régimen de arbitrios complejo y obligó a la puesta en marcha en 1831 de un Plan de Iguala que estableció un cuadro de tributos más equitativo. Este proyecto unificador requirió la adquisición de los caminos existentes por la Diputación, que posteriormenete pasó a encargarse de la construcción y mantenimiento de la red viaria.

Las competencias de las instituciones provinciales en materia de construcción y reparación de caminos fueron reconocidas en el siglo XIX, en virtud del Convenio de Vergara, que puso fin a la Primera Guerra Carlista, por la Ley de sanción de los fueros de 1839. Esta situación persistió hasta julio 1937, cuando quedó anulado el régimen foral en las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya, pasando las carreteras principales a depender de las respectivas Jefaturas Provinciales del MOP.

Por su parte, Álava mantuvo íntegras sus competencias en materia de carreteras en este periodo, quedando reconocidas en la Ley de Carreteras de 1974, aunque el Decreto de adaptación a Álava de esta Ley estableció la necesidad de coordinación entre las redes foral y estatal de las provincias limítrofes, para lo que obligó a la Diputación a adoptar la normativa técnica y de señalización prevista estatal y a asumir, para las carreteras alavesas que sean prolongación de las estatales, las previsiones y mejoras que el Plan Nacional de Carreteras acuerdara para los tramos dependientes del Estado. Por otro lado, se mantuvo la titularidad estatal de las concesiones de autopistas hasta la extinción de las mismas, lo que afectó a las autopistas Bilbao-Zaragoza y Burgos-Armiñón, adjudicadas en 1973 y 1974, respectivamente.

La Constitución Española de 1978 ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales y el Estatuto de Autonomía del País Vasco contempla en su artículo 3 el mantenimiento o, en su caso, restablecimiento y actualización de la organización e instituciones privativas de los Territorios Históricos, por lo que el artículo 10.34 atribuye a las Diputaciones Forales las funciones en materia de carreteras contempladas en el artículo 148.1.5 de la Constitución, conservando además íntegramente el régimen jurídico y competencias que históricamente han ostentado. En consecuencia, la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, aprobada en 1983, asignó a éstos en su artículo 7.a).8 la competencia exclusiva, ejercida con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos, en materia de planificación, proyecto, financiación, construcción y explotación de las carreteras y caminos. Sin embargo, para asegurar la coordinación entre las redes viarias, los Territorios Históricas debían adoptar las normas técnicas y de señalización definidas en el Plan General de Carreteras aprobado por las Instituciones Comunes, así como los objetivos, mejoras y prioridades previstas por el Plan para las carreteras que comuniquen entre sí los Territorios Históricos o sean prolongación de la redes estatal o de las regiones limítrofes.

En 1980 la red estatal contaba con 1.127 km, sin incluir las autopistas de peaje, en las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya. Estas vías fueron traspasadas a la Comunidad Autónoma del País Vasco en 1980 junto con algunos tramos de pequeña longitud que, a pesar de discurrir por el territorio de Álava, estaban a cargo del Estado al tratarse de vías que se desarrollaban principalmente en las provincias limítrofes. Únicamente se integraron en la RIGE los 174 km correspondientes a las autopistas de peaje Bilbao-Behovia, Burgos-Armiñón y Bilbao-Zaragoza. Las dos primeras se traspasaron al Gobierno Vasco tras la extinción de las respectivas concesiones en 1999 y 2018, respectivamente. El traspaso del tramo vasco de la autopista Bilbao-Zaragoza se realizó en 2019, aunque la reversión no se producirá hasta 2026.

La titularidad del tramo de casi cuatro kilómetros de longitud correspondiente a la carretera N-629 a su paso por Lanestosa corresponde a la Diputación Foral de Vizcaya, sin embargo el Estado ha continuando haciéndose cargo de su gestión y explotación, por lo que actualmente se encuentra incluido en el sector S-1 de conservación de Cantabria.

En 1985 el Gobierno Vasco traspasó a las Diputaciones Forales de Guipúzcoa y Vizcaya los servicios en materia carreteras conforme a lo previsto en la Ley de Relaciones con los Territorios Históricos y al año siguiente transfirieron a la Diputación Foral de Álava los tramos que, a pesar de discurrir por esta provincia, había gestionado el Estado hasta 1980.

La Ley reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco definió el régimen jurídico del Plan al que hacía referencia la Ley de Relaciones con los Territorios Históricos, distribuyendo las competencias referentes al mismo y fijando los criterios básicos de coordinación entre las Administraciones implicadas. La Ley estableció una jerarquización funcional de la red viaria en cuatro niveles:

  • Red de interés preferente: itinerarios de carácter internacional, de acceso a pasos fronterizos, puertos y aeropuertos de interés general, itinerarios con tráficos interautonómicos de largo recorrido importantes, así como los que soportan un volumen considerable de vehículos pesados o de mercancías peligrosas, interiores o exteriores
  • Red básica: carreteras que sin pertenecer a la red de interés preferente estructuran el Territorio Histórico formando itinerarios completos, así como vías con tráfico importante que unen con otros Territorios Históricos o Comunidades Autónomas
  • Red comarcal: carreteras que conectan comarcas vecinas, sin un tráfico importante
  • Red local: carreteras que no pertenecen a las redes anteriores

Por otro lado, definió una Red Objeto del Plan que incluía las carreteras que unen los Territorios Históricos entre sí o con las carreteras dependientes de Administraciones no comprendidas en la Comunidad Autónoma, en función de la importancia de los tráficos. El anexo de la Ley contenía la relación de vías que conformaron esta red.

Esta Ley fue objeto de un Recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Nación, contra algunos artículos relativos a normas técnicas, señalización, balizamiento e identificación de las carreteras, así como el que establecía "criterios de reciprocidad" en la coordinación de actuaciones planificadas por el Estado. También fue objeto de recurso la inclusión en la Red Objeto del Plan de las autopistas de peaje de competencia estatal y del tramo de la N-I que atraviesa el Condado de Treviño. La modificación de la Ley de 1991 no resolvió las demandas planteadas, por lo que en 1998 el Tribunal Constitucional estimó parcialmente el recurso y declaró inconstitucionales el artículo que consideraba de carácter "supletorio" las normas técnicas y de señalización del Estado, el inciso sobre "criterios de reciprocidad" en la coordinación de las actuaciones promovidas por el Estado, la referencia al futuro traspaso de funciones y servicios relativos a las autopistas de peaje estatales, dado que éste debía ser establecido por el Estado y no por el legislador autonómico, y la inclusión del tramo del Condado de Treviño, que, aunque se encuentra enclavado en Álava, pertenece a la provincia de Burgos.

Las tres Diputaciones Forales aprobaron sus respectivas Normas Forales de Carreteras como desarrollo a sus competencias en esta materia. La primera de ellas fue la Norma Foral de Carreteras del Territorio Histórico de Álava, aprobada en 1990, que actualizó el Reglamento para la construcción, conservación y policía de las carreteras de la provincia de Álava de 1939 y definió una clasificación funcional de la red viaria alavesa en cinco niveles jerárquicos:

  • Red de interés preferente: itinerarios de carácter internacional, de acceso a pasos fronterizos, puertos y al aeropuerto de Foronda, itinerarios con tráficos interautonómicos de largo recorrido importantes, así como los que soportan un volumen considerable de vehículos pesados o de mercancías peligrosas, interiores o exteriores
  • Red básica: carreteras que sin pertenecer a la red de interés preferente estructuran el Territorio Histórico formando itinerarios completos, así como vías con tráfico importante que unen con otros Territorios Históricos o Comunidades Autónomas
  • Red comarcal: carreteras que conectan comarcas o cuadrillas vecinas y aquellas que sin un tráfico importante, pero superior a 2.000 vehículos diarios, comunican comarcas pertenecientes a distintos Territorios Históricos o provincias
  • Red local: carreteras que no pertenecen a las redes anteriores, pero constituyen el acceso a núcleos de población de más de 500 habitantes o tienen origen y final en carreteras de nivel superior si la funcionalidad de la red lo aconseja. También se pueden incluir en esta categoría las vías que sirven como mínimo a tres concejos
  • Red vecinal: carreteras no integradas en las redes anteriores

Las titularidad de las carreteras corresponde a las entidades públicas de carácter territorial que así lo acrediten, aunque independientemente de ésta, el Territorio Histórico tiene competencias exclusiva en planificación, proyecto, financiación, construcción, conservación y explotación de las mismas. La Norma Foral asigna a municipios y concejos las funciones de policía y conservación de las vías de la red vecinal que discurren por sus límites territoriales, pudiendo estas instituciones establecer ordenanzas reguladoras en el ámbito de su jurisdicción.

En 1993 la Diputación Foral de Vizcaya aprobó su primera Norma Foral de Carreteras tras recuperar las competencias. En ella se jerarquizaban las carreteras forales en cuatro redes atendiendo a su funcionalidad:

  • Red de interés preferente (roja): constituida por autopistas, autovías y vías rápidas, así como aquellas carreteras convencionales que se determinen, de manera que incluye los itinerarios de tráfico internacional, los que soportan tráficos interautónomicos importantes de largo recorrido, aquellos por los que discurre un volumen considerable de vehículos pesados o mercancías peligrosas, tanto exterior como interior, y los accesos a puertos y aeropuertos de interés general
  • Red básica (naranja): constituida por autovías o carreteras convencionales, de manera que comprende las conexiones de comarcas vecinas de dos Territorios Históricos o con las Comunidades Autónomas limítrofes, siempre que soporten tráfico importante, y las vías estructurantes del Territorio Histórico, formando itinerarios completos
  • Red comarcal (verde): carreteras que comunican comarcas vecinas sin un tráfico importante y las que sin un tráfico importante, pero superior a 2.000 vehículos diarios, comunican comarcas pertenecientes a distintos Territorios Históricos o Comunidades Autónomas
  • Red local (amarilla): carreteras forales que no pertenecen a las redes anteriores

Por otro lado, el conjunto de las tres primeras redes recibió la denominación de red funcional. Esta clasificación fue modificada en 1999 con la aprobación del Plan Territorial Sectorial de Carreteras de Bizkaia, que añadió un nuevo nivel jerárquico en el entorno metropolitano, denominado red complementaria (azul). Estas redes se definen de la siguiente manera en el ámbito metropolitano:

  • Red de interés preferente (roja): canaliza los viajes de largo recorrido, de paso o con origen o destino en el área metropolitana, además de servir de acceso a grandes terminales de transporte (puerto, aeropuerto, intermodal y zonas logísticas para el transporte de mercancías)
  • Red básica (naranja): canaliza los flujos entre zonas orbitales y anulares del área metropolitana, tanto del transporte público viario como del privado
  • Red complementaria (azul): conexión de los itinerarios de alta capacidad de las dos redes anteriores con las arterias urbanas, integran los suelos y aglomeraciones inconexas del área metropolitana, pone a disposición suelos de oportunidad y sirve de acceso a grandes generadores de movilidad
  • Red comarcal (verde): proporciona accesibilidad entre áreas orbitales en un ámbito menos urbanizado, sirve de alternativa viaria a la red básica frente a congestiones extraordinarias, permite el acceso a equipamientos supramunicipales y contribuye a la accesibilidad a todo tipo de suelos. Estas vías se transformarán en calles con el progresivo desarrollo urbano
  • Red local (amarilla): carreteras forales que no pertenecen a las redes anteriores

En el resto del territorio se establece la siguiente clasificación funcional:

  • Red de interés preferente (roja): canaliza los viajes de largo recorrido, de paso o con origen o destino en el área metropolitana, en el resto del Territorio Histórico o en grandes terminales de transporte
  • Red básica (naranja): favorece la accesibilidad de las comarcas hacia los ejes de Interés Preferente y contribuye a la vertebración del Territorio
  • Red comarcal (verde): une comarcas limítrofes, sirve de acceso a puertos pesqueros, contribuye al mallado viario y favorece la accesibilidad a suelos y la interconexión entre municipios próximos
  • Red local (amarilla): carreteras forales que no pertenecen a las redes anteriores

Por último, en 1994 se aprobó la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Guipúzcoa, que estableció la siguiente clasificación funcional de las carreteras:

  • Red de interés preferente: itinerarios de carácter internacional, de acceso a pasos fronterizos, puertos y aeropuertos de interés general, itinerarios con tráficos interautonómicos de largo recorrido importantes, así como los que soportan un volumen considerable de vehículos pesados o de mercancías peligrosas, interiores o exteriores
  • Red básica: carreteras que sin pertenecer a la red de interés preferente estructuran el Territorio Histórico formando itinerarios completos, así como vías con tráfico importante que conectan con otros Territorios Históricos o Comunidades Autónomas
  • Red comarcal: carreteras que, sin un tráfico importante, comunican comarcas vecinas
  • Red local amarilla: carreteras que, sin pertenecer a la red comarcal, comunican entre sí los núcleos de población de distintos municipios o permiten el acceso al casco urbano de un municipio
  • Red local gris: carreteras que no pertenecen a las redes anteriores

La Norma atribuye a la Diputación Foral la titularidad de las carreteras incluidas en el Catálogo de la Red de Carreteras de la Diputación, mientras que el resto de carreteras y caminos son de titularidad municipal. Las competencias en planificación, construcción, conservación, explotación y defensa de las vías guipuzcoanas corresponden a las Administraciones titulares de las mismas, aunque manteniendo la Diputación Foral su capacidad para aprobar normas de aplicación general y las competencias descritas en la Norma Foral.

La Ley reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco estableció la denominación de las carreteras que integran la Red Objeto del Plan teniendo en cuenta la clasificación jerárquica de las mismas. En la red de interés preferente, equivalente a la red estatal en el territorio del País Vasco, se mantuvieron claves similares con la letra "N" seguida de tres cifras, excepto en la N-I. La denominación de las vías que conforman el resto de redes está formada por el indicativo del Territorio Histórico correspondiente ("A", "BI" y "GI") seguido de un número de tres cifras en la red básica y cuatro en las redes comarcal y local. El primer dígito será un "2" en la red comarcal y un "3" o un "4" en la local. La nomenclatura de las vías no incluidas en la Red Objeto del Plan viene definida por los órganos forales conforme a estos criterios.

En diciembre de 1989 el Consejo de Gobierno aprobó el Plan General de Carreteras del País Vasco con un periodo de vigencia de doce años entre 1987 y 1998. Además de definir los objetivos (territoriales, funcionales y funcionales) y la relación de actuaciones previstas, el documento incluyó las normas técnicas y de señalización a las que hacía referencia la Ley reguladora del Plan.

Las actuaciones planteadas en la Red Objeto del Plan, para las que se preveía una inversión total de 134.762 millones de pesetas, se estructuraron en tres programas:

  • Programa de obra principal: variantes de trazado en tramos interurbanos, con mejoras sustanciales de trazado o capacidad, así como variantes de población que constituyan una mejora importante de las condiciones de la carretera en un itinerario completo
  • Programa de acondicionamiento: tiene como objetivo dotar a todos los tramos de la red de las condiciones geométricas deseables, además de eliminar los puntos de alta accidentalidad y baja velocidad de recorrido. Se distingue entre acondicionamiento general y local
  • Programa de variantes urbanas: actuaciones que ofrecen solución a las travesías de población no incluidas en el programa de obra principal. Consisten en general en vías de circunvalación al núcleo de población

En diciembre de 1992, el Consejo de Gobierno aprobó la revisión del Plan General de Carreteras ampliando su horizonte al periodo 1993-2004. La inversión prevista era de 242.646 millones de pesetas, de los que 162.564 se asignaban al primer sexenio 1993-1998 y 61.230 al segundo sexenio 1999-2004. A esto había que añadir una inversión extrapresupuestaria de 50.000 millones de pesetas para la ejecución de la autopista de peaje Urbina-Málzaga. Aunque en el momento de la aprobación de esta revisión se preveía la creación por el Gobierno Vasco de un ente gestor para la realización de este proyecto, finalmente fue asumido por las Diputaciones Forales de Álava y Guipúzcoa tras la segregación en 1994 de los tramos Armiñón-Urbina y Urbina-Málzaga de la concesión Burgos-Cantábrico (Málzaga), que quedó reducida al recorrido Burgos-Armiñón. Mientras que la Diputación de Álava creó una sociedad dependiente del Departamento de Obras Públicas y Transportes, denominada Vías de Álava, S.A. para la construcción y posterior conservación y explotación de esta vía, la Diputación de Guipúzcoa asumió inicialmente la financiación de las obras con cargo a sus presupuesto ordinarios, pero en 2003 adscribió la autopista a la Sociedad Pública Bidegi para gestionar el cobro de peaje a los usuarios.

Las actuaciones en carreteras han sido financiadas por la Diputación Foral correspondiente, con la contribución en algunos casos del Gobierno Vasco, excepto en el periodo 1981-1985 en el que las carreteras de Guipúzcoa y Vizcaya contaron con gestión y financiación autonómica, con algún convenio específico con la respetiva Diputación Foral. Tras el traspaso de competencias en 1980 y la extinción de la concesión administrativa de la autopista Bilbao-Santander en 1981, el Gobierno Vasco asumió la construcción de los accesos al puente de Rontegui, cuya ejecución había iniciado la sociedad concesionaria, que fueron puestos en servicio en 1983. De igual manera, se completó el recorrido de la solución Ugaldebieta entre Bilbao y Cantabria con una autopista libre que da continuidad a la autovía del Cantábrico.

La principal actuación en la provincia de Guipúzcoa fue la construcción de la autovía de Leizarán entre su conexión con la N-I en Andoain y el límite con Navarra. También se realizaron mejoras en el corredor de la N-I, tanto en esta provincia como en Álava, donde se construyó la circunvalación norte de Vitoria y se prolongó la autovía hasta el límite con Navarra en Eguino. La Diputación Foral de Álava ya había duplicado esta carretera entre el límite con Burgos y Vitoria en las décadas anteriores.

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Última actualización: 15 de junio de 2019

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